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南海局势及南沙群岛争议:历史回顾与现实思考
2016/05/23

本文首发于2016年5月11日总第755期《中国新闻周刊》

作者:傅莹(中国全国人大外事委员会主任委员、中国社科院国家全球战略智库首席专家、中国国际经济交流中心特邀副理事长)

          吴世存(中国南海研究院院长、研究员)

     近年南海问题渐成为关于中美关系的最重要话题,双方在外交和舆论场不断相互喊话,军事上也出现紧张气氛甚至摩擦。中美之间的竞争与对抗似乎正在通过南海问题展现出来,彼此都开始从战略层面评估对方意图。

  最新的话题是“南海军事化”“航行自由宣示行动”,双方国内都出现“武力相向”的声音。而围绕南海问题的龃龉,进一步凸显了双方战略互信的缺失,对抗情绪也在两国社会上扩散。美国学者戴维·兰普顿用“中美关系日益接近一个‘临界点’”来表达担忧。由此可见,南海问题即便不是造成中美关系困境的主要原因,也是一个重要“催化剂”。

  对于导致当前局势的原因,中美看法全然不同。在中国,人们普遍认为,正是由于美国推进“亚太再平衡”战略,在南海问题上拉偏架,甚至直接走向前台插手干预,使问题复杂化,让南海议题愈来愈热。而美国方面的声音则认为,中国“不遵守国际法”,在南海搞武力胁迫,意图排挤美国力量,用“切香肠”的渐进模式控制整个南海,让南海变成中国的内湖。

  回顾历史不难发现,南海问题是中国与越南、菲律宾等部分东南亚国家间历史遗留的局部争议问题,其本源焦点是围绕南沙群岛及其附近海域的主权和权益之争。世界近代史乃至二战后发生的冷战,在许多亚非拉国家中埋下争端的隐患,但像南沙岛礁这种争议在世界上并不鲜见。

  20世纪60年代末在南沙附近海域所蕴藏的大量石油被发现,加之联合国的《大陆架公约》《联合国海洋法公约》等涉及大陆架和专属经济区制度的陆续出台,岛礁争议被赋予了新的内涵,对于南海的关注焦点从岛礁之争进一步扩展到海域划界之争。但南海问题在很长时间内一直是局部和可控的。一个很好的例证就是,从上世纪90年代开始,中国与东南亚国家的关系度过了“黄金二十年”,合作得到长足发展,经贸关系尤其令人瞩目。自1991年至2010年底,中国与东盟国家贸易总额从不到80亿美元增长了约37倍,增至近3000亿美元。这期间中国的经济总量快速增长,而东南亚国家除了内部存在困难的个别国家,大部分国家的经济总量也都增长了5倍以上。

  南海形势是从2009年、特别是从2012年后开始加剧紧张起来的。在和平与发展的时代大背景下,在东亚区域合作经历蓬勃发展之后,南海问题如何发展到了今天这一步?这个过程中都发生了什么?显然不是一件事或者一个原因导致事态的扩散和变化。那么,是什么事、什么行为导致了什么样的反应和结果?这些是非常值得回顾和审视的。本文旨在梳理南海局势演进过程中发生的许许多多或大或小的事件,展示出它们之间可能的关联,希望借此反映出问题延展的脉络,为关心南海问题的人们更好地了解和认识其实质提供参考,同时也希望能为避免误解的加深和局势的螺旋升级提供一个警醒。

  日本等国对南沙群岛的侵略和南海诸岛的战后安排

  南海是西太平洋地区最大的陆缘海,北靠中国大陆和台湾岛,东接菲律宾群岛,南邻加里曼丹岛和苏门答腊岛,西接中南半岛和马来半岛,总面积约350万平方公里。南海是连接两洋三洲的要冲,东北部经巴士海峡、巴林塘海峡等众多海峡和水道与太平洋相沟通,东南经民都洛海峡、巴拉巴克海峡与苏禄海相接,南面经卡里马塔海峡及加斯帕海峡与爪哇海相邻,西南经马六甲海峡与印度洋相通。南海还蕴藏着丰富的渔业、油气等资源,对各沿海国经济的可持续发展有着举足轻重的作用。

  中国在南海拥有西沙、南沙、中沙和东沙四大群岛,其中,南沙群岛在诸岛中居南,岛礁沙洲最多, 散布最广,位于北纬3°40'至11°55',东经109°33'至117°50'之间。东南向西北延伸达1000公里,分布着大小230多个岛屿、沙洲与礁、滩。当前引发关注的南沙群岛是中国最早发现和命名的,中国最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。(注1)20世纪30年代以前,国际上对中国南沙群岛的主权状况没有争议,世界有不少地图和百科全书标明南沙群岛属于中国。

  20世纪初,随着西方殖民者和帝国主义者加大对中国及东南亚地区的侵略,英国、德国、法国、日本等开始觊觎南沙群岛,但他们的企图无一例外都遭到中国晚清政府、民国政府以及民众的强烈反对,大部分侵略举动都以失败告终。二战爆发后,1939年日本为实施控制东南亚和澳大利亚的“南下战略”,侵占了中国南沙群岛部分岛礁。 (注2)

  1943年11月,中国、美国、英国三国首脑在《开罗宣言》中写明:“……三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。”1945年7月26日发表的《波茨坦公告》第八条规定:“《开罗宣言》之条件必将实施,而且日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

  日本战败后,民国政府于1946年12月派舰巡视和收复了太平、中业等南沙群岛主要岛礁,接收了南沙全部岛礁并进驻南沙主岛太平岛。1947年,民国政府重新命名包括南沙群岛在内的南海诸岛全部岛礁沙滩名称共159个,并公布施行。同时,民国政府对外公布中国南海疆域图,用11段线标注了中国在南海的领土主权和历史性水域范围。此后相当长时期内,美国官方对此未持异议,考虑到二战后美国在亚洲的重要影响和民国政府及后来的台湾当局与美国长期保持盟友关系,美国对这一切显然是知晓和认可的。

  海峡两岸的分裂、冷战的爆发、全球两大阵营的对立,使得美国政府在南海岛礁归属问题上有了更多权宜的考虑。这首先体现在战后的对日和约安排上,旨在解决战后日本作为战败国的领土及国际地位问题的《旧金山对日和平条约》(以下简称“旧金山和约”)于1951年9月8日签署、1952年4月28日正式生效。该和约声明“日本承认朝鲜半岛之独立、放弃台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的主权”,其中第二章“领土”部分第2条第6款规定“日本放弃对南沙群岛与西沙群岛之所有权利、名誉与请求权”,但未言明南沙群岛等领土的归属。

  中国是日本军国主义战争罪行的最大受害国和第二次世界大战的四大战胜国之一,中华人民共和国却未被邀请出席旧金山会议。对此,中国政府1951年8月15日发表《中华人民共和国中央人民政府外交部部长周恩来关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》,宣布包括南沙群岛在内的南海诸岛“向为中国领土”,反对“旧金山和约”虽然规定日本放弃对南海有关岛屿的一切权利却不提归还主权问题,重申有关岛屿在日本投降后“已为当时中国政府全部接收”,中华人民共和国在有关岛屿的主权“不受任何影响”。 (注3)

  美国为了推动日本与台湾当局缓和以更好地服务于其亚太战略,1952年主导日本和台湾签署了《日台条约》,其第二条延用“旧金山和约”模式规定,“兹承认依照公历一千九百五十一年在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约……第二条,日本业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名誉与要求。”其含义无疑是,当时仍然被美日两国承认的台湾当局代表中国接收了日本放弃的南海诸岛。

  冷战背景下的各方博弈

  20世纪50年代中期,菲律宾和当时的南越开始在南沙搞一些动作。1956年菲律宾航海家克洛马宣布在南沙群岛海域航行过程中“发现”“许多岛屿”,并将它们定性为“自由地”,菲律宾政府遂据此认为这些岛屿属菲,企图抢占部分南沙岛礁。而菲政府对台湾当局的南沙主权立场是知晓的,曾欲派官员赴台湾协商南沙岛礁归属问题。 (注4)1962年起,南越陆续占领了南子岛、敦谦沙洲、鸿庥岛、景宏岛、南威岛、安波沙洲,遭到了海峡两岸的强烈反对和抗议。

  更大规模的侵占浪潮发生在20世纪70、80年代。这与南沙附近海域油气资源的发现,以及《联合国海洋法公约》的谈判与签署有很大关系。20世纪60年代末,美国及联合国多个调查机构宣称,在南海大陆架上发现丰富油气资源;而200海里专属经济区则是《联合国海洋法公约》的最大制度创建之一。

  在巨大资源前景的诱惑刺激下,越南、菲律宾、马来西亚纷纷伺机在南沙夺岛占礁。

  当时的越南北方政权原本明确承认了中国对南海诸岛的主权,但南北统一大势确立后,北越随即改变了立场与政策, (注5)1975年先是以“解放”为名,占据了曾经被南越当局侵占的南沙群岛6个岛礁,后又陆续抢占了染青沙洲、万安滩等18个岛礁。1988年3月14日,越南还在赤瓜礁附近与中方爆发了海上冲突。

  菲律宾陆续占据了费信岛、中业岛等8个南沙岛礁,马来西亚则侵占了弹丸礁、南海礁和光星仔礁。

  这些国家都大幅调整了在南沙群岛等问题上的原有立场,以制订国内涉海法律、发表政治声明等方式,纷纷正式提出对南沙群岛的主权诉求,并且开始对南沙周边的海域提出权益要求。

  此段时期,美国通过外交询问、申请测量、通报航行飞越计划等方式,显示了其承认中国对南沙群岛主权的立场,台湾当局还曾在南沙有关岛礁上接待过美国军事人员。对于菲律宾、越南等国在南沙夺岛占礁的疯狂举动,美国长期未有明确态度,但曾多次向台湾当局咨询过对这些岛礁主权归属问题的意见。(注6)1957年至1961年2月间,美军驻菲律宾的空军人员在黄岩岛及南沙群岛区域实施海图测量及气象调查时,曾多次向台湾当局提出申请,也表明美国实际上认为中国拥有这些岛礁的主权。而同期,美国出版的地图和书籍等,例如1961年版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》、1963年版的《威尔德麦克各国百科全书》、1971年版的《世界各国区划百科全书》,也均确认中国对南海诸岛的主权。 美国的政策困境是,虽然基于道义和国际法理应承认中国对这些岛礁的主权,但另一方面由于反共和推进亚太战略的考虑,美国又不情愿让中国大陆占有这些岛礁,更不愿因此损害与菲律宾等盟友的关系。

  而中国长期以来只有太平岛在台湾当局占领之下,中国大陆在20世纪80年代末开始控制并驻守较小的六个岛礁,1994年在美济礁上建筑了渔船避风设施。

  通向《南海各方行为宣言》的曲折之路

  20世纪90年代初,在冷战终结、亚太国家关系缓和、经济发展成为主基调的大背景下,中国与东南亚国家和东盟的关系发展步入快车道。1990年中国与新加坡建交、同印度尼西亚复交,1992年中国成为东盟的磋商伙伴。

  在开创和维护周边稳定政策的驱动下,中国对东盟确立了增信释疑和全面开展合作的政策。这期间围绕南沙群岛存在的争议是中国与东南亚国家讨论最多的问题之一。中国一向坚持对南沙群岛拥有无可争辩的主权,但是,考虑到维护与东南亚国家关系稳定的现实需要,中方沿用了对东海钓鱼岛争端采取的方针,一方面坚持主权立场,另一方面向东盟国家提出“搁置争议、共同开发”的主张, (注7)避免争议干扰周边稳定与合作的大局。

  1994年中国与越南双边关系实现正常化。1995年,随着越南、缅甸、老挝、柬埔寨正式加入东盟,东盟扩大为10国。1996年,中国成为东盟全面对话伙伴国。在随后的亚太金融危机中,中国负责任

  的态度赢得了东盟国家的广泛赞誉,双方关系迅速走近。1997年在马来西亚吉隆坡举行首次中国—东盟领导人非正式会议,双方确立建设“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”。

  在此期间,中国与东盟关系的快速发展基本掩盖了南海局势的起伏波动,但有关争议仍不时凸显。

  一是相关国家启动了新一波的占岛与油气开发行动。进入上世纪90年代,越南又进占5个南沙岛礁,使其实控南沙岛礁总数达到29个。到1994年3月,越南在南沙、西沙海域非法划出的石油招标区块已达120多个,覆盖了南沙、西沙大部海域。马来西亚1999年侵占了榆亚暗沙、簸箕礁,并疯狂开发南沙附近的油气和渔业资源。马在南沙海域钻井数量占东南亚争端国钻井总数的一半以上,而上世纪90年代马执法力量在南沙海域驱赶、抓扣中国渔民渔船的次数也最多。

  二是菲律宾在中国的美济礁、黄岩岛和仁爱礁等岛礁进行了多次挑衅行动。

  针对中国1994年在美济礁建设渔民避风设施,菲律宾反应激烈,1995年3月底出动海军,把中国在五方礁、仙娥礁、信义礁、半月礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁,甚至派出海军巡逻艇,在空军飞机的支援下,突然袭击了停靠在半月礁附近的4艘中国渔船,拘留了船上62名渔民。5月13日,菲律宾军方将争议升级,派船机试图强闯美济礁,与中国附近海域的“渔政34号”船进行了8个多小时的对峙。而中国坚持修建完相关设施。

  1997年4月底,菲律宾海军登上黄岩岛,炸毁中国主权碑,插上菲国旗,中国海监船一度与菲律宾军舰形成对峙。此后数年间,菲多次驱逐、逮捕甚至枪击航经黄岩岛海域的中国渔民。

  1999年5月9日,菲律宾海军将一艘舷号为57的坦克登陆舰“马德雷山脉”号开入仁爱礁,以船底漏水搁浅需要修理为由停留在礁上,此后一直以定期轮换方式驻守人员,再未离开。中方进行了反复严正的外交交涉。同年11月3日,菲海军又如法炮制,派出另一艘淘汰军舰,以机舱进水为由在黄岩岛潟湖东南入口处北侧实施坐滩。此次中方不可能再相信菲方谎言,施加了强大外交压力。菲时任总统艾斯特拉达下达命令,菲军方11月29日将坐滩军舰拖回到码头。

  在此期间,中国政府着眼于管控、稳定局势,维护中国与东盟关系大局,对菲、越、马等国进行了坚持不懈的外交努力,特别是与菲律宾进行了多轮磋商,推动局势走向缓和。1999年3月,中菲关于在南海建立信任措施工作小组首次会议在马尼拉举行。此后,双方又举行多次磋商, 同意保持克制,不采取可能导致事态扩大化的行动。

  东盟高度关注南海局势,也与中国进行了多轮磋商。各方还进行过专题1.5轨闭门对话,就领土争议和海域划界进行深入探讨,中国大陆和台湾都参加,其中一个重要共识就是,南沙争议错综复杂,解决难度大,但应该坚持和平谈判解决,中方提出的“搁置争议”是最可行的选择;并且认识到,在岛礁领土主权争议解决之前,海域划界难以推进,保持模糊是明智的选择,同时应该鼓励推进 “共同开发”。这些讨论为日后中国与东盟寻求共识提供了基础。1998年东盟峰会通过了旨在推进东盟一体化的“河内行动计划”,其中提出要“推动在争端当事方之间建立‘南海地区行为准则’”。 (注8)出于增信释疑和睦邻友好的考虑,中方原则上同意与东盟就“行为准则”进行磋商。(注9)

  2000年3月15日,中国与东盟在泰国举行非正式磋商,交换了各自起草的“准则”文本。由于各方在约束效力方面有较大分歧,中越对涉及范围也争执不下,“准则”的制订并不顺利,后来的数次磋商均未取得明显进展。

  2002年7月,在文莱斯里巴加湾市第35届东盟外长会上,马来西亚为了打破僵局,提议以一个妥协、非约束性的“宣言”取代“准则”,得到东盟外长会接纳,会后发表的联合声明表示,东盟将与中国保持密切合作,为达成“宣言”而努力。(注10)此后数月间,中国与东盟进行了密集的沟通和协商,达成了《南海各方行为宣言》(DOC)。是年11月4日,由时任中国副外长王毅与东盟十国外长在柬埔寨金边第八届东盟峰会期间共同签署。

  《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)共有十条内容,主要是确认促进南海地区和平、友好与和谐的环境,承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁;承诺在南海的航行及飞越自由;承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动,并以建设性的方式处理分歧;同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成制定南海行为准则的目标而努力。(注11)各方磋商《宣言》的焦点是南沙岛礁归属争议,主要是着眼于防止岛礁争议失控,防止新的占岛、控岛行为。

  值得注意的是,各方在《宣言》临近签署时在争议地区称谓问题上出现困难。东盟多数国家习惯使用英文“SPRATLY ISLANDS”(“斯普拉特利群岛”)指代南沙群岛,但不反对中方自行使用中文“南沙群岛”和英文“NANSHA ISLANDS”。越南坚持使用“黄沙、长沙群岛”(即中国西沙、南沙群岛)称谓,而中国从未承认西沙群岛存在争议,《宣言》讨论也不涉及西沙群岛,中方不能接受越方无理要求。但在各方持久僵持不下的情况下,为了顾全大局,中方同意在《宣言》中使用了“南海各方”“南海的航行及飞越自由”“南海行为准则”等笼统表述,对于岛礁争端也只是泛泛表述为“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动”,没有具体到南沙群岛。《宣言》为南沙争议降温和地区稳定做出重要贡献。但“宣言”涵盖范围称谓上的模糊化处理为南沙争议泛化为南海争议埋下伏笔,在后来的年月里,“岛争”与“海争”的概念更加混淆,在其他因素的推动之下,局部的南沙岛礁和附近海域划界之争存在进一步向全面的南海争议扩展的风险。

  冷战结束初期,美国在南海的政策是不对各方领土要求的合法性做出判断,只是强调用和平手段解决领土纠纷,同时关注南海的航行自由。在当时的全球安全格局中,由于中美关系的改善和台海两岸关系的缓和,亚洲不构成美国关注重点。南沙偶然发生的争端也没有改变美国在主权问题上不选边的立场,美方强调的是各方以和平手段解决领土争端。 (注12)

  总体平静但暗流涌动的十年

  《宣言》签署后的10年,事实上只有中国基本遵守了其规定和原则,未采取使争议扩大化的行动,并且积极推动海上和平合作和共同开发。然而,越、马、菲等国从一开始就没有全面和认真地落实《宣言》,不断对所占据岛礁改建和扩建,加强行政管理,加紧油气资源开采,不时抓扣中国渔民等,这些国家的一个共同指向,就是固化非法侵占所得,否定存在争议,而不是“搁置争议”。而这些做法不断刺激中国国内民众和舆论的反感情绪,使得他们对南沙问题的关注热度不减。

  其中,越南方面最为活跃。2003年4月,越南举行“解放南沙”28周年纪念大会,6月与印尼秘密签订大陆架划界协定;2004年4月,首次组织旅游者前往南沙观光旅游;2005年初,在行政版图调整中将中国的西沙、南沙群岛作为行政县分别编入越岘港市与庆和省;2006年初,与马来西亚设立海军热线以协调解决南海资源开发、岛礁主权争议问题,4月进一步划定南沙油气招标区块,并宣布与外国企业合作在南沙修建天然气输送管道;2007年5月,租用俄勘测船对南海海域进行拉网式地质调查,6月宣布其在南沙占领的部分岛礁举行“国会代表”选举等。

  马来西亚2003年4月先后派出4个海上作业编队共11艘勘测船在南通礁海域进行勘探测量活动,5月在弹丸礁附近海域举行国际海上挑战赛,并首次批准旅游船只赴榆亚暗沙经营旅游休闲项目;2004年11月发行将部分南沙岛礁标入马版图的邮票;2008年8月其国防部长率近80名记者登弹丸礁宣示主权。

  菲律宾2003年4月在中业岛举行“卡拉延设市25周年”纪念活动;2006年6月启动中业岛机场跑道和其他设施修缮工程;2008年3月在所占岛礁设立卫星通信系统等设施。

  不过,应当承认的是,在2009年以前,虽然各种摩擦不断,但南海局势总体上是可控的,局势复杂化的转折大约发生在2009年,这与联合国大陆架界限委员会关于提交200海里外大陆架界限信息的期限(2009年5月13日)有一定关系,而美国亚太战略的调整则是一个更大的刺激因素。

  2009年1月,奥巴马政府甫一履新,即释放了将对小布什政府对外政策进行纠偏、把战略重点优先放在亚太地区的信号,这显然助长了部分争端方在南海与中国角力的信心。

  2009年1、2月间,菲律宾国会参众两院通过《领海基线法案》,以国内法形式将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲领土。5月6日,越南、马来西亚无视在南海海域划界存在事实争议的情况,向联合国大陆架界限委员会联合提交200海里外大陆架划界案。7日,越方又单独提交南海外大陆架划界案,声称对中国西沙、南沙群岛拥有主权。这迫使中国也向联合国提交了中国关于200海里以外大陆架外部界限的初步信息,以防止自己的权益受到进一步损害。

  中美在南海也开始出现摩擦,仅2009年,美国军舰与中国船只在侦察与反侦察过程中,至少发生了5起对峙摩擦事件。其中,最著名的当数“无瑕号”事件。

  进入2010年,美国对南海的政策加快转变,表现出“选边站”的倾向。7月23日,美国时任国务卿希拉里·克林顿出席在越南河内召开的东盟地区论坛外长会,就南海问题发表讲话,宣称“自由利用亚洲共享海域”“在南中国海维护国际法”是美国的国家利益,强调各方要遵守国际法,反对使用武力或以武力相胁迫。根据她本人的回忆,“这些都是精心选择的措辞,是对早先中方声称其在本地区扩张性的领土要求属于‘核心利益’的回应。” (注13)此后,希拉里又多次就奥巴马政府的亚太政策以及南海问题发表针对性言论,而美国军方则大幅强化了在南海及其周边的力量存在和军事演习等动作。

  为稳定南海局势,缓和东盟国家的紧张情绪,中国政府进行了艰苦的外交努力,取得一定进展。2011年7月,在印尼巴厘岛举行的10+1外长会上,中国与东盟国家通过了落实《宣言》指导方针;中菲、中越在双边沟通中也曾达成了一定的谅解。但中国的努力未能对冲美国亚太战略调整带来的影响,更未能换来菲、越等方的克制。

  菲、越等方对所占南沙岛礁继续进行改扩建,与美国在南海周边频繁军演,一些国家出现抱团针对中国的倾向,而且不断采取完全无视中方关切的做法。2011年3月,菲军方披露,计划投入2.3亿美元修整在南海岛屿上的军营和机场。6、7月间,菲、越等国会同域外力量在南海举行了多场敏感的军事演习。菲总统阿基诺三世还下令用所谓“西菲律宾海”一词替换“南中国海”这一国际通用地名,意图强化菲律宾对相关岛礁和海域的主权声索地位,并获得美国官方一定的认可。2012年3月,菲越就在南海进行联合军演和开展海上边界共同巡逻达成协议,4月,越南派出僧侣进驻其所占南沙岛礁的寺庙。

  东盟部分国家和美国的这些动作在中国受到媒体的密切关注,而媒体的广泛报道也激起公众的强烈反响。中国的克制政策面临政策延续性和民意的双重压力。

  南海局势加剧紧张的背后

  2012年4月发生的黄岩岛事件可以说是“压倒骆驼的最后一根稻草”,突破了中国政策和忍耐的底限。黄岩岛属中国中沙群岛,以东隔马尼拉海沟与菲律宾群岛相望。1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》和1930年《英美条约》等明确规定了菲领土界限西限以东经118°为界,黄岩岛在此范围之外。直到20世纪90年代,菲律宾出版的地图还将黄岩岛标绘在菲领土界限之外。

  4月10日, 12艘中国渔船在黄岩岛潟湖内例行作业,突然出现的菲律宾军舰对渔民进行堵截和干扰。中国渔民被菲律宾军人扒去上衣在甲板上暴晒的照片,瞬间成为中国各大媒体和网站的头条新闻,引发全国性声讨。菲律宾的粗暴挑衅和中国国内舆情的强烈反应,促使中国政府不得不采取反制行动,一方面进行紧急外交交涉,另一方面派出海监和渔政船只尽快抵达黄岩岛现场,双方进行了激烈交锋。直至6月3日,菲方船只才全部撤出黄岩岛潟湖。为防止菲律宾新的挑衅行为,中国船只留守黄岩岛附近海域,开始实施实际管控。

  此时越南方面也有了新

  动作。6月21日,越南国会审议通过《越南海洋法》,意在用国内法为越方主张披上合法外衣。(注14)该法通过当日,时任中国外交部副部长张志军召见越南驻华大使阮文诗提出严正交涉。同日,中国宣布建立地级三沙市,政府驻西沙永兴岛,管辖西南中沙群岛的岛礁及其海域,并在随后数月间采取了落实三沙设市的一系列行政、司法、军事举措。

  2013年1月22日,菲律宾正式向联合国海洋法法庭提请针对中国的仲裁。对此,中国外交部多次发表声明,指出“菲律宾和仲裁庭无视仲裁案的实质是领土主权和海洋划界及其相关问题,恶意规避中国于2006年根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第298条有关规定作出的排除性声明”,强调中方“不承认、不参与”。

  显然,中方对菲启动仲裁是持完全否定立场的。菲律宾声称其提出冲裁的理由是与中国之间的协商和谈判已陷入僵局,但事实上,菲方自黄岩岛事件以来一直拒绝与中方进行任何严肃的对话,遑论谈判,也未与其他DOC成员协商。再者,中国已在2006年根据《公约》第298条做出了排除性声明,由于仲裁庭的管辖涉及主权、历史性权利及所有权,因而已免于管辖。无论仲裁结果如何,《公约》中没有任何条款规定可以执行对中国不利的仲裁结果。

  此后发生的仁爱礁打桩事件和中建南事件进一步恶化了局势。菲律宾1999年坐滩仁爱礁的军舰面临解体风险,菲方一直寻机在礁上打桩以实施占领。中方对此保持高度警惕,2014年3月成功阻止了携带建筑物资的菲军舰驶向仁爱礁,两国政府船只发生对峙。菲律宾在舆论上大肆渲染,吸引国际关注和美国介入。

  2014年5月中国在西沙海域启动“中建南”项目两口探井的钻探作业,“中国海洋石油981”平台从5月2日至8月15日在西沙中建岛南部17海里海域附近进行钻探作业,遭到越南数百艘政府船只的骚扰,并引发了中国海警船队与越南执法船的多次追逐甚至冲撞,场面一度激烈。

  针对南沙整体形势的变化,并且为了彻底改善中国南沙岛礁民生、基本军事防御和维护主权权益的需要,中方于2013年底在自己控守的岛礁上开始了扩建工程,这些岛礁都远离国际航道,完全不存在影响航行自由的问题。但美国和菲律宾等国反应强烈,并且大肆炒作和指责中国。2015年4月9日,针对外界关切,中国外交部发言人华春莹在记者会上对有关工程做了详细说明,指出:中国政府对南沙部分驻守岛礁进行了相关建设和设施维护,主要是为了完善岛礁的相关功能,改善驻守人员的工作和生活条件,更好地维护国家领土主权和海洋权益,更好地履行中方在海上搜寻与救助、防灾减灾、海洋科研、气象观察、环境保护、航行安全、渔业生产服务等方面承担的国际责任和义务。有关建设是中方主权范围内的事情,不影响也不针对任何国家。 (注15)最近,中方消息显示,一批为国际社会提供公益服务的灯塔、自动气象站、海洋观测中心、海洋科研设施等项目建设正顺利开展。5个用于航行安全的灯塔已建成,其中4个已正式启用。

  中国的动作并没有得到周边国家的完全理解,引发了部分周边国家的担忧。而美国也加大对南海事务的介入力度,以中国岛礁扩建工程“规模过大、速度过快”“岛礁军事化”等话语,全面向中国施压,甚至采取了派军舰接近中国南沙和西沙岛礁的行动,被中方视为严重的军事和安全挑衅。

  在中国许多人看来,美国是当前南海局势紧张的最大推手。首先,美国在加快推进“亚太再平衡”战略时,愈来愈将中国视为在亚太的主要针对目标。2013年,美军确定了“两个60%”的军力部署目标,即在2020年前将60%的海军舰艇、海外60%的空军力量部署到亚太地区。此外,美军抓住一切机会炒作中国“反介入与区域拒止”威胁,积极完善为中国量身打造的“空海一体战”等作战概念。这些举动无疑都增加了包括南海在内的亚太局势的复杂化与紧张程度。中国许多学者开始关注,美国是否在为其亚太战略调整预设威胁甚至危机,然后导致“预言的自我实现”?

  2014年起,美国针对中国周边问题做出了更加清晰化的表态,在南海问题上呈现出直接介入争议和偏袒盟友及其他争议方的姿态。

  2014年的2月5日,美国亚太事务助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在众议院有关东亚海洋争端的听证会上作证时,指责中国“断续线”主张“缺乏国际法基础”“影响了地区的和平与稳定”,要求中国予以澄清。 (注16)这是美国官方首次在南海争端问题上点名向中国发起挑战。而美方很清楚,在南沙领土主权争议未决的情况下,明确断续线或者任何海域主张都无异于强化争议和紧张。同月,美国海军作战部长乔纳森·格林纳特在菲律宾宣称,如果中菲在南海发生冲突,美国将支持菲律宾。 (注17)这是美方在中菲南海争端中所作出的最强硬表态。8月,美国国务卿克里在缅甸内比都举行的东盟地区论坛外长会期间,还直接提出“三停止”要求,即,停止填海造岛、停止修建建筑、停止采取可能会进一步加剧冲突的激进行动。

  而在美国,“成本强加”战略开始成为政策选项,即动用政治、外交、舆论、军事等各类手段,增加中国南海行动的成本,迫使中国后退,以期在不发生武装冲突的情况下制止中国的所谓南海扩张。(注18)2015年美国发布了《21世纪海上力量合作战略》《国家安全战略》《国家军事战略》《亚太海上安全战略》四个战略文件,都用较大的篇幅谈到南海,并声称要让中国付出成本代价。

  美国南海政策的大幅调整不仅削弱了美方公正说话的地位,也进一步加深了中方对自身利益受到更多损害的担忧,刺激中方增强捍卫自身利益能力的决心。

  与美国政策调整相伴随的是,美军对中国的行动指向性越来越明显,各类威慑、挑衅动作愈加频繁。例如,美军明显加强了对中国南沙岛礁周边海域海空抵近侦察活动的力度,美国军机对中国在南海的抵近侦察从2009年约260余架次增加到2014年的超过1200架次。(注19)除强化抵近侦察外,美国还开始频繁向中国直接“大秀肌肉”,进入中国南沙、甚至不存在争议的西沙岛礁12海里内进行航行自由宣示行动。2015年10月27日,美军导弹驱逐舰“拉森号”驶入南沙群岛渚碧礁临近12海里水域。2016年1月30日,美军“柯蒂斯·威尔伯号”导弹驱逐舰驶入西沙群岛中建岛领海。与既往不同的是,美国每次都采取了在媒体上高调渲染的做法,美军太总部司令哈里斯等官员还扬言今后的行动范围将更广泛,性质将更复杂,并保持每季度约两次的频率。 (注20)

  此外,美国还展开了针对中国的其他威慑动作。2015年7月,美军新任太平洋舰队司令斯威夫特搭乘P-8A“海神”反潜巡逻机对南海进行抵近侦察飞行;11月5日,美国国防部长卡特登上“罗斯福”号航母就南海问题发表讲话,而当时该航母正位于南沙群岛以南150-200海里、马来西亚以北约70海里的南海敏感海域;11月8日-9日,美军B-52战略轰炸机连续两天飞越中国在南海扩建岛礁的附近海域;2016年4月15日,美国国防部长卡特在访菲期间登上“斯坦尼斯”号航母巡航南海。美军舰机还时常在中国领海领空发生“误闯”事件。

  美国有意识地强化在南海周边的盟友体系和军事网络。“亚太再平衡”战略实施以来,美国已在澳大利亚达尔文、新加坡樟宜基地、菲律宾、马来西亚等环南海地区增加了力量部署。美国也正在加强与南海周边的马来西亚、印度尼西亚、越南等国有关海域态势感知的情报及侦察合作,加大对其他南沙争端国的军事援助,重点是提高菲、越等国的侦察预警、巡逻管制以及反介入能力。2016年3月,美菲在第六次年度双边安全对话上宣布,美国将被允许使用菲律宾的六个基地。2016年4月,美菲“肩并肩”联合演习再度举行,演习科目十分具有针对性,包括失岛夺回、油井防护等,设定的背景即是当下的南海争议。

  美军在南海及其周边的排兵布阵推动地区局势进一步紧张,也使得南海争议在全球战略棋局中的位置被刻意夸大,貌似中美间的竞争开始超越其他矛盾成为南海局势的主线。回顾冷战后世界上发生的紧张和冲突,几乎都有美国的卷入甚至是主导,有的至今还没有了结。这不免让中国人要问,美国在南海意欲何为?

  中方将增强管控局势的能力并推进合作

  综上所述,南海局势发展到今天这个地步,是各种行为和言论在多条线索上相互纠缠、影响、互动的结果,也是国际环境和地区安全形势变化使然。造成局势螺旋升级、各方不断相互刺激的因素中,不仅有基于主权、资源、战略安全诉求的现实利益纠葛,也有各方记忆中历史脉络的缺失和信息的不连贯,更有相互之间战略意图和政策目标的揣测与猜度。美国作为一个南海域外大国,其加大介入和立场的调整变化是2009年以来南海局势复杂化的主要肇因。大家关心的是未来的局势会如何发展?美方关注中国下一步将采取什么新的行动,而中方对美方意图也产生深深的怀疑。围绕南海局势和南沙群岛的争议,存在矛盾激化甚至战略误判的风险。

  中国在南海的利益诉求多少年来一以贯之,那就是维护国家领土主权完整性和维护地区和平安宁的需要。观察中国不能忽略历史维度。中国虽然正在成长为一个强大的国家,但是历史的烙印仍然深刻,我们这个国家是在帝国主义铁蹄侵略和践踏之下跌跌撞撞进入20世纪的,中国人民无法忘怀曾有一个多世纪的屡遭外敌入侵、强权欺凌的屈辱经历,那是国家和民族不可磨灭的记忆。也正是基于此,中国人民和政府始终对涉及领土主权完整的问题抱有极强的敏感性,绝不会允许那样的事哪怕在局部重演,这是外界在看待和判断中国时必须了解和考虑的。诚然,现在已经没有能对中国的生存与发展构成根本性挑战的重大外部威胁,中国坚定不移地走和平发展道路,致力于促进世界的和平、发展与合作,这方面的信念与承诺没有也不会改变。

  中国国家主席习近平2016年4月8日在亚信部长会议上强调指出:中国一贯致力于维护南海地区和平稳定,坚定维护自身在南海的主权和相关权利,坚持通过同直接当事国友好协商谈判和平解决争议。(注21)从王毅外长与东盟国家的接触中可以看到,中方提出的“双轨”思路,即由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议、中国和东盟共同维护南海的和平稳定,得到许多国家的认可和支持。东盟也认识到控制局势,重回对话轨道的重要性。

  对中国在南海的目标可以从以下几个方面认识。

  首先,中国南海政策的根本出发点是维护国家的主权安全和海洋权益,向是以静制动、后发制人。中国民众绝不会允许任何国家进一步损害中国在南海的岛礁及其附近海域的主权和权益,因此强烈期待国家有能力维护自身利益。中国将坚定不移地维护国家领土主权和权益,并增强管控局势和避免进一步损失的能力。目前看,只要没有重大威胁,可以继续本着尊重历史的态度,坚持“搁置争议、共同开发”的政策。中方致力于通过协商谈判和平解决争议的政策不会改变。

  其次,中国的南海政策需要专注到维护航行自由和航道安全。南海是国际战略通道,有世界上最繁忙的商业航线,每年全球货物海运总量的40%要经过南海,南海航行自由与安全攸关世界各主要经济体的重大利益。中国贸易和能源70%~80%也依靠南海航线,是南海通道最大的使用者,南海也是中国海军走向世界的重要通道。

  第三,中国与周边国家在南海的最大公约数是维护地区和平稳定。中国没有旨在谋求所谓地区霸权的动机和设计。中国之所以一直努力管控与争端方的矛盾和分歧,就是考虑到周边总体环境的重要性。今后需要更多地向外界提供信息、分享资料,以期增进了解;更多地提供公共服务,以增加地区的安全与福祉;通过与东盟国家达成“南海行为准则”,共同构建地区有效规则。长远看,作为南海最大的沿岸国,中国应在南海保持军事防御和维护和平的能力,增强推进谈判解决争议的主动地位。

  第四,中美在南海的共同战略利益是航行自由和安全以及南海周边地区的繁荣稳定。中美之间在南海并不存在争议,两国应该通过对话、澄清彼此意图来摆脱目前南海问题带来的安全困境和误解。中美需要也应该能够在南海逐步走向合作。中国正在建设海洋强国,世界范围内的辽阔海洋对中国的发展和全球合作越来越重要,中国的海洋视野注定要超越南海。外界用陆权思维和传统的海洋控制理念去揣度中国是没有道理的。

  未来形势如何发展取决于各方的认识和选择,如果选择合作,可能是多赢;如果选择对抗,则可能是僵局甚至冲突,任何一方都难以从中完全获益。

  注释:

  注1:中国对南沙群岛的认识最早可追溯至汉代,唐宋时期,

  中国对南沙的认识以及在南沙的经营开发都有了长足的发展,至明清两代,中国已明确了对南沙群岛的主权管辖,出版的权威地图都将南沙群岛列入中国版图。

  注2:日本于1939年圈出北纬7度-12度、东经111度36分-117度30分之间七边形区域内的南沙部分海域,将其中的南沙部分岛礁,包括太平岛、南子岛、北子岛等,统称为“新南群岛”,划归“台湾总督府”“高雄州高雄市”管辖。

  注3:中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室,《周恩来外交文选》,中央文献出版社,1990年,第38-46页。

  注4:新华社电讯稿《中华人民共和国政府郑重声明中国对南沙群岛的主权绝不容许侵犯》,《人民日报》1956年5月30日第1版。

  注5:1974 年之前,无论是越南政府的照会、声明,还是其报刊、官方地图,均承认西沙群岛和南沙群岛是中国领土。例如,1958年9月4日,中华人民共和国政府发表《关于领海的声明》,明确地对世界宣布,“西沙群岛和南沙群岛是中国领土,适用领海宽度12海里主权范围”。9月14日,越南民主共和国总理范文同向中华人民共和国总理周恩来签发外交照会,表示“承认和赞成”中国的上述声明,并承诺在国家关系中“彻底尊重”中国的领海主权。

  注6:A.V.H.Hartendorp, History of Industry and Trade of Phillipines: the Magsaysay Administration, Manila: Philippine Education Co., 1961, p.217. 萧曦清:《中菲外交关系史》,台北正中书局,1995年,第831页。

  注7:1992年7月中国外长钱其琛参加了在马尼拉举行的第25届东盟外长会后对话会,期间同东盟六国外长就南海问题交换了意见,确认中方“搁置争议、共同开发”的主张,指出中方愿在条件成熟时同有关国家谈判寻求解决的途径。

  注8:ASEAN, 1998 Ha Noi Plan of Action,Ha Noi, December 15,1998.

  注9:中华人民共和国外交部政策规划司主编:《中国外交》,北京:世界知识出版社,2000年,第659页。

  注10:ASEAN , 2002 Joint Communique of 35th ASEAN Minister Meeting ,Bandar Seri Begawan , July 29-30, 2002.

  注11:Nguyen Hong Thao, “The 2002 Decalration on the Conduct of Parties in the South China Sea: A Note”, Ocean Development &International Law, 34:3-4, pp. 282-284. 《南海各方行为宣言》,中国外交部网站,http://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml。访问时间:2016年4月11日。

  注12:US Department of State Daily Briefing, May 10, 1995.http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/, 访问时间:2016年4月11日。

  注13:Speech of Hillary Rodham Clinton, Vietnam, July 23, 2010,

  http:/ / www.state. gov/ secretary/ rm/2010/07/145095. Htm, 访问时间:2016年4月11日;Hillary Rodham Clinton, Hard Choices, Simon & Schuster, 2014, p.79.

  注14:《越南海洋法》核心内容包括:明确适用范围包括越南主张的各种管辖海域、各岛屿、“黄沙群岛”和“长沙群岛”及其他群岛,强调“发挥越南全民族的力量,采取各种必要措施”保卫越南在海域、岛屿和群岛的主权、主权权利和管辖权;根据《联合国海洋法公约》确定了越南的海域制度,规定采用直线基线法确定其领海基线,特别提及大陆国家很少使用的“群岛”概念;强调发展海洋经济,推动开展国际和区域合作;第四,明确了海上巡逻和检查力量。

  注15:《外交部:中国对南沙部分驻守岛礁的建设合情合理合法》,新华网,2015年4月9日,http://news.xinhuanet.com/2015-04/09/c_1114920500.htm, 访问时间:2016年4月11日。

  注16:Speech of Daniel R. Russel, Washington. DC, February 5, 2014, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm,访问时间:2016年4月11日。

  注17:Jonathan W. Greenert, Chief of Naval Operations, 13 February 2014, http://www.navy.mil/navydata/people/cno/Greenert/Speech/140213%20National%20Defense%20College%20of%20the%20Philippines%20remarks%20only.pdf, 访问时间:2016年4月11日。

  注18:The challenge of responding to maritime coercion. Retrieved from http://www.cnas.org/sites/default/files/publications-pdf/CNAS_Maritime1_Cronin.pdf, 访问时间:2016年4月11日。

  注19:《专家:美国频繁抵近侦察监视中国南海三大建设》,人民网,2015年07月03日,http://military.people.com.cn/n/2015/0703/c1011-27247801.html, 访问时间:2016年4月11日。

  注20:《国防部新闻发言人:美军太平洋总部司令哈里斯关于南海言论“缺乏历史常识”》,新华网,2016年1月28日,http://news.xinhuanet.com/mil/2016-01/28/c_1117929534.htm, 访问时间:2016年4月11日。

  注21:习近平,《凝聚共识 促进对话 共创亚洲和平与繁荣的美好未来》,http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/28/content_5068771.htm, 访问时间:2016年5月1日。

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